Kamu yönetiminin geleneksel çalışma biçimi oldukça anlaşılır bir mantığa dayanır. Toplumsal hayat farklı alanlara ayrılır ve her alanın sorumluluğu belirli bir kuruma verilir. Her kurum kendi alanında uzmanlaşır, kaynaklarını bu alana yönlendirir ve başarısı büyük ölçüde kendi sorumluluk alanındaki performansıyla ölçülür. Bu model uzun yıllar boyunca oldukça işlevsel oldu. Çünkü geçmişte kamu politikalarının çözmeye çalıştığı birçok temel problem görece belirgin ve tek boyutluydu. Çocuklar okula erişemiyorsa okul yapmak, öğretmen eksikse öğretmen atamak gerekiyordu. Sağlık hizmetlerine erişim yetersizse hastane yapmak, doktor sayısını artırmak gerekiyordu. Köylerin yolu yoksa yol yapmak, elektrik yoksa elektrik götürmek, içme suyu yoksa suya erişimi sağlamak gerekiyordu. Sorun ile çözüm arasında görece doğrudan bir ilişki bulunuyordu. Üstelik sorunun çözümünden hangi kurumun sorumlu olduğu da büyük ölçüde belliydi.
Bugün ise artık giderek farklılaşan bir dünyada yaşıyoruz. Sorunların önemli bir bölümü artık tek bir nedenden kaynaklanmadığı gibi tek bir kurumun müdahalesiyle de çözülemiyor. Örneğin bir ülkenin doğurganlık oranının hızla düşmesini ele alalım. İlk bakışta bunun aile politikalarının konusu olduğunu düşünebiliriz. Oysa biraz yakından bakıldığında mesele çok daha karmaşıktır. Gençlerin evlenme yaşının yükselmesi, konut fiyatları, istihdam koşulları, çalışma hayatının yapısı, çocuk bakım imkânları, eğitim süresinin uzaması, kentleşme, gelecek beklentileri, bireyselleşme ve kültürel değişim aynı problemin farklı parçalarıdır. O hâlde doğurganlığın düşmesi hangi kurumun problemidir? Aile politikalarından sorumlu kurumların mı? Ekonomi yönetiminin mi? Çalışma hayatından sorumlu kurumların mı? Eğitim sisteminin mi? Konut politikalarının mı? Cevap giderek daha açıktır: Hepsinin.
Sanal kumar konusunda da aynı durumla karşı karşıyayız. Sorunu yalnızca yasa dışı sitelerin engellenmesi olarak görürsek güvenlik meselesidir. Fakat bu sitelere para aktarılması ödeme sistemlerini ve finans kurumlarını, gençlerin bu alanlara yönelmesi eğitim ve aile politikalarını, bağımlılık boyutu sağlık politikalarını, reklam ve erişim mekanizmaları dijital platformları ve iletişim politikalarını ilgilendirir. Kurumlardan yalnızca biri kendi üzerine düşeni mükemmel biçimde yerine getirse bile diğer alanlarda gerekli müdahaleler yapılmadığında problem devam eder.
İşte günümüz kamu yönetiminin temel problemi burada ortaya çıkıyor: Sorunlar yatay ilerleyerek diğer alanları da keserken kurumlar büyük ölçüde dikey çalışmaya devam ediyor. Her kurum doğal olarak kendi sorumluluk alanına bakıyor. Eğitim sistemi eğitim göstergelerine, sağlık sistemi sağlık göstergelerine, çalışma hayatından sorumlu kurumlar istihdama, ekonomi yönetimi enflasyona ve büyümeye odaklanıyor. Bunların her biri gereklidir. Fakat ülkenin temel sorunları artık bu kurumsal sınırları tanımıyor. Kısacası, yeni dönemin problemi kurumların yalnızca kendi işlerini yapmalarının artık yeterli olmamasıdır.
Bu nedenle kamu yönetiminin artık tek boyutlu değil, iki boyutlu düşünmesi gerekiyor. Birinci boyut değişmiyor: Her kurum kendi görev alanında mümkün olan en yüksek performansı göstermek zorundadır. Eğitim Bakanlığı iyi eğitim vermeli, Sağlık Bakanlığı kaliteli sağlık hizmeti sunmalı, ekonomi yönetimi ekonomik istikrarı sağlamalı, güvenlik kurumları güvenliği temin etmelidir. Kurumların kendi alanlarındaki uzmanlıkları ve sorumlulukları vazgeçilmezdir. Fakat artık bunun yanına ikinci bir boyut eklemek gerekiyor. Her kurum aynı zamanda ülkenin temel ortak sorunlarına kendi görev alanından nasıl katkıda bulunabileceğini düşünmelidir. Dolayısıyla, iki boyutlu kamu yönetimi, her kurumun bir taraftan kendi görev alanındaki kapasitesini ve performansını sürekli geliştirirken diğer taraftan ülkenin temel sorunlarını kendi uzmanlık alanından okuyabilecek bilgi birikimini oluşturduğu ve bu sorunların çözümünü destekleyecek politikaları kendi görev alanı içerisinde geliştirdiği yönetim modelidir
Bu oldukça önemli bir zihniyet değişimidir. Çünkü bu durumda bir bakanlığın sorumluluğu yalnızca kendi sektöründeki göstergeleri iyileştirmekten ibaret olmayacaktır. Bakanlık aynı zamanda hükümetin veya ülkenin öncelikli sorunlarının çözümüne kendi politika araçlarıyla nasıl katkıda bulunabileceğini de değerlendirecektir. Dolayısıyla doğurganlıkla mücadelede yalnızca ilgili bakanlığın performansını artırmak yeterli değildir. Her kurum birinci boyutta kendi asli görevini en iyi şekilde yaparken ikinci boyutta uyguladığı politikaların doğurganlık üzerindeki etkisini de dikkate almalıdır. Konut politikası geliştiren kurum yalnızca kaç konut üretildiğini değil gençlerin ev kurmasını ne ölçüde kolaylaştırdığını da düşünmelidir. Çalışma hayatını düzenleyen kurum yalnızca istihdam oranlarına değil çalışma koşullarının çocuk sahibi olmayı ne ölçüde kolaylaştırdığına da bakmalıdır. Yerel yönetimler sundukları hizmetleri planlarken çocuklu ailelerin hayatını kolaylaştıracak kreş, ulaşım ve sosyal alanları dikkate almalıdır. Ekonomi yönetimi vergi ve teşvik politikalarının aile kurma ve çocuk sahibi olma kararları üzerindeki sonuçlarını hesaba katmalıdır. Kısacası, diğer kurumlardan kendi görevlerini yerine getirirken ülkenin ortak bir demografik hedefine katkı sağlayacak ikinci bir perspektif geliştirmeleri beklenir.
Sanal kumar ise bu yeni yaklaşımın neden gerekli olduğunu çok daha farklı bir alanda gösteriyor. Geleneksel yaklaşımla bakıldığında yasa dışı kumar öncelikle bir güvenlik ve hukuk problemidir. Yasa dışı siteler tespit edilir, erişimleri engellenir, organizatörler hakkında hukuki süreç başlatılır. Güvenlik kurumları kendi görev alanlarında son derece başarılı olsalar ve binlerce siteyi kapatsalar bile sorun kısa süre içerisinde yeniden ortaya çıkabilir. Çünkü dijital dünyada yeni bir internet sitesi açmanın maliyeti son derece düşüktür ve sorun yalnızca sitelerin varlığından kaynaklanmamaktadır. Sanal kumarın çalışabilmesi için bir ekosisteme ihtiyacı vardır. Kullanıcıya ulaşması gerekir; burada sosyal medya ve dijital reklam mekanizmaları devreye girer. Para transferinin gerçekleşmesi gerekir; burada bankalar, ödeme sistemleri ve finansal teknolojiler devreye girer. Yeni kullanıcıların sisteme çekilmesi gerekir; spor, eğlence ve dijital içerik dünyasıyla ilişkiler ortaya çıkar. Özellikle gençlerin kumara yönelmesini sağlayan psikolojik ve toplumsal nedenler vardır; aile ve eğitim politikaları devreye girer. Kumar davranışı bağımlılığa dönüştüğünde sağlık sistemi meselenin bir parçası hâline gelir. Bu nedenle sanal kumarla mücadeleyi yalnızca “kaç site kapatıldı?” göstergesi üzerinden değerlendirmek, birinci boyuttaki kurumsal performansı ölçer fakat problemin çözülüp çözülmediğini göstermez. İki boyutlu yaklaşım ise farklı bir soru sorar: Her kurum kendi araçlarıyla sanal kumar ekosisteminin hangi parçasını ortadan kaldırabilir? Güvenlik kurumları arzı ve organizasyonu hedeflerken finansal sistem para akışını kesebilir. Dijital düzenlemeler reklam ve kullanıcıya erişim kanallarını daraltabilir. Eğitim sistemi çocuklara ve gençlere yönelik koruyucu mekanizmaları güçlendirebilir. Aile politikaları ebeveyn farkındalığını artırabilir. Sağlık sistemi bağımlılığın erken tespiti ve tedavisi üzerinde çalışabilir.
Böyle bakıldığında başarı artık herhangi bir kurumun tek başına performansından değil, bütün müdahalelerin aynı hedef doğrultusunda birbirini tamamlamasından doğar. Güvenlik kurumu son derece başarılı olurken finansal kanallar açık kalıyorsa, finansal sistem gerekli tedbirleri alırken dijital reklamlar devam ediyorsa veya erişim engellenirken gençleri sanal kumara yönelten talep tarafında hiçbir şey yapılmıyorsa sistem kendisini yeniden üretir. Belirli bir süre sonra aynı problem farklı siteler, farklı ödeme yöntemleri veya farklı dijital araçlarla tekrar karşımıza çıkar. Sorunun sürekli geri dönmesinin nedenlerinden biri de budur: Bütünün yalnızca bir parçasına müdahale edilmektedir. Bir başka deyişle, problem, hiç kimsenin görevini yapmaması değil; herkes kendi görevini yaparken hiç kimsenin sistemin bütününden sorumlu olmamasıdır.
Bu ayrım son derece önemlidir. Yatay yönetim, kurumların görev alanlarının birbirine karışması anlamına gelmemektedir. Milli Eğitim Bakanlığının ekonomi politikası yürütmesi veya Sağlık Bakanlığının konut politikası belirlemesi beklenemez. Fakat eğitim politikalarının istihdamı, aileyi, doğurganlığı, dijital bağımlılığı veya toplumsal eşitsizlikleri nasıl etkilediğini hesaba katması beklenebilir. Aynı şekilde ekonomi politikası yalnızca büyüme veya enflasyon açısından değil, aile yapısı, gençlerin geleceğe ilişkin beklentileri ve toplumsal hareketlilik üzerindeki etkileri açısından da değerlendirilebilir. Dolayısıyla iki boyutlu devlet anlayışında her kurumun iki performans alanı vardır. Birincisi kendi alanındaki performansıdır. İkincisi ülkenin ortak hedeflerine yaptığı katkıdır. Bugün kamu yönetiminde çoğunlukla birincisini ölçüyoruz. Bir bakanlığın bütçesine, gerçekleştirdiği projelere, sunduğu hizmetlere ve kendi alanındaki göstergelere bakıyoruz. Oysa ikinci boyutu da ölçmeye başladığımızda kamu politikalarının tasarım biçimi değişmek zorunda kalacaktır.
Belki de geleneksel kamu yönetimi ile ihtiyaç duyduğumuz yeni yaklaşım arasındaki en temel fark budur. Geleneksel modelde birinci eksen güçlüydü. Kurumlar kendi alanlarında uzmanlaşacak ve performanslarını artıracaktı. Yeni modelde bu eksen korunuyor fakat üzerine yatay bir eksen ekleniyor. Her kurum kendi alanındaki görevini yerine getirirken aynı zamanda diğer kurumlarla ortak hedeflere katkıda bulunuyor. Bunu bir koordinasyon toplantısı meselesine indirgememek gerekir. Bakanlıkların zaman zaman bir araya gelmesi, komisyonlar oluşturması veya ortak protokoller imzalaması elbette önemlidir fakat asıl ihtiyaç bundan daha derin bir değişimdir. Yatay bakışın kurumların kendi politika tasarımının içerisine yerleşmesi gerekir. Bir politika hazırlanırken daha başlangıç aşamasında “Bu düzenleme eğitim sistemini nasıl etkiler?”, “Aile yapısına etkisi ne olur?”, “İstihdam üzerinde nasıl bir sonuç doğurur?”, “Gelir dağılımını nasıl etkiler?”, “Başka bir kurumun yürüttüğü politikayı destekler mi, zayıflatır mı?” sorularının sorulması gerekir.
İki boyutlu kamu yönetimi yaklaşımının belki de en önemli sonucu, kurumların yalnızca kendi sektörel performanslarına odaklanan yapılardan çıkarak ülkenin temel sorunları hakkında kendi uzmanlık alanlarından düşünme kapasitesine sahip kurumlara dönüşmesidir. Burada ikinci boyutu yalnızca “kurumlar arası koordinasyon” olarak anlamamak gerekir. Koordinasyon bu modelin sonuçlarından biridir; fakat asıl değişiklik kurumların kendi içlerinde gerçekleşmelidir. İki boyutlu modelde yeni bir soru eklenmektedir: “Ülkenin temel sorunlarının çözümüne kendi görev alanımdan nasıl katkıda bulunabilirim?” İki soru arasındaki fark ilk bakışta küçük görünse de kamu yönetiminin çalışma biçimini önemli ölçüde değiştirebilir. Çünkü ikinci soru sorulmaya başlandığında her kurum ülkenin temel sorunlarını kendi uzmanlık alanı üzerinden yeniden okumak zorunda kalır. Böylece aynı ulusal sorun hakkında birbirinin aynısı olmayan, birbirini tamamlayan çok sayıda kurumsal perspektif oluşur. İki boyutlu yönetimin asıl gücü belki de burada ortaya çıkacaktır. Ulusal bir problem hakkındaki bilgi ve politika üretme kapasitesi artık tek bir merkezde toplanmaz. Devletin farklı kurumlarına dağıtılır. Her kurum aynı probleme kendi uzmanlığı, verisi, insan kaynağı ve politika araçları üzerinden bakar. Bu son derece önemli bir farklılıktır. Çünkü böyle bir yapıda ülkenin temel bir meselesi tek bir kurumun bilgi ve müdahale kapasitesine mahkûm olmaktan çıkar.
Burada özellikle üzerinde durulması gereken nokta, her kurumun yalnızca kendisine verilen bir görevi yerine getirmemesidir. Kurumun kendi alanıyla ulusal problem arasındaki ilişkiyi sürekli araştırması, veri üretmesi, gelişmeleri takip etmesi ve gerektiğinde yeni politika önermesi gerekir. Dolayısıyla yatay boyut pasif değil aktif bir sorumluluk getirir. Örneğin, bir bakanlığa “sanal kumarla mücadele kapsamında şu tedbiri uygula” denilmesi ile o bakanlığın “Benim görev alanım içerisinde sanal kumarla mücadeleye başka hangi araçlarla katkıda bulunabilirim?” sorusunu sürekli sorması aynı şey değildir. Birincisinde merkezi olarak belirlenmiş bir politikanın uygulayıcısı vardır. İkincisinde ise ortak hedefi benimsemiş ve kendi uzmanlığından hareketle sürekli yeni çözüm üreten bir kurum vardır. İki boyutlu yönetim sistemi esas olarak ikincisini gerektirir. Böyle bir sistem zaman içerisinde devletin kurumsal hafızasını da farklılaştıracaktır. Çünkü her ulusal öncelik konusunda yalnızca bir kurumda değil, çok sayıda kurumda farklı açılardan bilgi birikimi oluşacaktır. Bir başka ifadeyle devletin herhangi bir toplumsal problemi anlama kapasitesi tek merkezli olmaktan çıkarak ağ biçiminde genişleyecektir.
Bu modelin önemli bir başka sonucu daha vardır: Ulusal sorunlar konusunda devlet içerisinde çok sayıda “erken uyarı noktası” oluşacaktır. Bir problem yalnızca o problemden birinci derecede sorumlu kurum tarafından takip edildiğinde bazı değişimler geç fark edilebilir. Oysa farklı kurumlar aynı soruna kendi alanlarından baktığında yeni gelişmeler daha erken görülebilir. Doğurganlıktaki bir değişimin ilk işaretini sağlık sistemi görebilir; gençlerin evlilik davranışındaki değişimi başka bir kurum; konut maliyetlerinin aile kurma üzerindeki etkisini ekonomi veya konut politikalarından sorumlu kurumlar fark edebilir. Bu bilgiler bir araya getirildiğinde devlet, problemi yalnızca ortaya çıktıktan sonra yöneten değil, oluşum sürecinde görebilen bir kapasite kazanabilir. Dolayısıyla iki boyutlu kamu yönetimi aynı zamanda dağıtılmış bir öğrenme sistemi olarak düşünülebilir. Her kurum kendi alanında derinleşmeye devam eder. Bu dikey eksendir. Fakat aynı zamanda ülkenin temel sorunlarına kendi penceresinden bakar, bilgi üretir, diğer kurumların ürettiği bilgiden yararlanır ve kendi politika araçlarını ortak hedefleri destekleyecek biçimde yeniden düzenler. Bu ise yatay eksendir. Elbette bütün kesişimlerin ağırlığı aynı olmayacaktır. Sağlık Bakanlığının doğurganlıkla ilişkisi Ulaştırma Bakanlığından çok daha güçlü olabilir; finansal kurumların sanal kumarla ilişkisi başka bir kurumdan daha doğrudan olabilir. Dolayısıyla amaç yapay biçimde her kurumu her problemden eşit derecede sorumlu tutmak değildir. Amaç, anlamlı bir bağlantının bulunduğu her noktada kurumun bu bağlantıyı görmesini ve kendi kapasitesi ölçüsünde politika üretmesini sağlamaktır. Amaç, ülkenin temel meselelerini devletin bütün ilgili kurumlarının düşünme alanına sokmaktır.
Böyle bir yaklaşım kamu yönetiminde başarı kavramını da değiştirir. Bir kurum artık yalnızca kendi hedeflerine ulaştığı için başarılı sayılamaz. Kendi hedeflerine ulaşırken hükümetin veya ülkenin ortak hedeflerini de desteklemesi gerekir. Hatta daha ileri giderek, başka kurumların başarısına ne ölçüde katkıda bulunduğu da kendi başarısının bir parçası hâline getirilebilir. Bu nedenle mesele yeni kurumlar kurmak veya mevcut bakanlıkların görev alanlarını sürekli genişletmek değildir. Tam tersine, mevcut kurumların kendi alanlarında güçlü kalırken bütünü görebilecek bir perspektif kazanmalarıdır. Yeni dönemin karmaşık sorunları tam olarak böyle bir devlet kapasitesi gerektirmektedir. Dikey uzmanlaşmasını kaybetmeyen fakat yatay düşünmeyi öğrenen bir devlet. Çünkü artık hiçbir önemli toplumsal sorun yalnızca bir bakanlığın kapısında başlamıyor ve orada bitmiyor. Doğurganlık, gençlerin geleceğe ilişkin beklentileri, dijital bağımlılık, sanal kumar, obezite, istihdam, yaşlanma veya gelir dağılımı gibi sorunların her biri farklı alanların kesişiminde ortaya çıkıyor. Bu nedenle çözüm de aynı kesişim alanlarında üretilmek zorunda. Kısacası, kamu yönetiminde dikey kapasiteden vazgeçmeden yatay kapasiteyi inşa etmek zorundayız. Her kurum önce kendi işini çok iyi yapmalı; fakat artık yalnızca kendi işini iyi yapması yetmemeli, bütünü görmeli, kendi kararlarının diğer alanlardaki sonuçlarını hesaba katmalı ve ülkenin ortak sorunlarının çözümüne kendi imkânlarıyla katkıda bulunmalıdır. Çünkü sorunlar artık iki boyutluysa, devlet tek boyutlu çalışmaya devam edemez.